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隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)日益頻繁。2016年以來(lái)，美西方主導(dǎo)的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等數(shù)字貿(mào)易協(xié)定開(kāi)始包含數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則，但這些規(guī)則因從屬于側(cè)重經(jīng)濟(jì)維度的貿(mào)易談判，并未解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)引發(fā)的國(guó)家安全等重大關(guān)切。尤其是近年來(lái)，某些國(guó)家試圖以經(jīng)濟(jì)手段拉攏部分國(guó)家搞排他性“小圈子”“筑墻設(shè)壘”。這不僅無(wú)視中國(guó)等多數(shù)國(guó)家的正當(dāng)關(guān)切，更復(fù)雜國(guó)際背景下的全球治理雪上加霜。

黨的二十大報(bào)告指出：“中國(guó)積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅(jiān)持真正的多邊主義，推進(jìn)國(guó)際關(guān)系民主化，推動(dòng)全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展?！睂?duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理，一方面，我國(guó)積極完善國(guó)內(nèi)立法，正式申請(qǐng)加入CPTPP、DEPA等，積極推進(jìn)數(shù)字治理國(guó)際合作，努力“跟跑”和“并跑”，值得高度肯定。另一方面，也有必要從數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)性共同關(guān)切入手，結(jié)合自身探索，在貿(mào)易談判之外提出新的議題框架和中國(guó)方案，積極推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理體系變革，努力在探索數(shù)字治理國(guó)際規(guī)則中“領(lǐng)跑”。

(資料圖片)

數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的局限性

第一，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不僅會(huì)涉及跨境貿(mào)易，也會(huì)涉及國(guó)家安全、主權(quán)管轄、私權(quán)保護(hù)等非經(jīng)濟(jì)關(guān)切。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)既涉及個(gè)人信息，也涉及商業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)，甚至涉及與國(guó)家安全有關(guān)的數(shù)據(jù)。這使得其既有促進(jìn)貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)面向，也會(huì)帶來(lái)一系列非經(jīng)濟(jì)性挑戰(zhàn)。首先就是國(guó)家安全挑戰(zhàn)。在“斯諾登事件”披露大規(guī)模監(jiān)控計(jì)劃之后，各國(guó)日益重視數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)始限制或禁止金融、醫(yī)療健康等敏感領(lǐng)域的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。其次，數(shù)據(jù)大規(guī)?？缇沉鲃?dòng)，極大沖擊了基于國(guó)家疆界以屬地管轄為主的傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)，尤其是一國(guó)的司法執(zhí)法管轄權(quán)。對(duì)此，各國(guó)紛紛出臺(tái)維護(hù)主權(quán)管轄的立法，既包括禁止境外司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)不經(jīng)本國(guó)同意調(diào)取數(shù)據(jù)的“阻斷條款”，也包括將某些重要領(lǐng)域數(shù)據(jù)留存在本國(guó)境內(nèi)的“數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)要求”。最后，企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息等跨境流動(dòng)，也會(huì)引發(fā)跨境私權(quán)保護(hù)的關(guān)切。

第二，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則因僅側(cè)重經(jīng)貿(mào)維度的局限，無(wú)法解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)引發(fā)的各國(guó)在國(guó)家安全、主權(quán)管轄等方面的重大關(guān)切和規(guī)制分歧，亟須探討制定新的全球治理框架。目前美西方發(fā)起策動(dòng)的數(shù)字貿(mào)易談判只涵蓋了上述部分關(guān)切，除了納入歐盟極力主張的個(gè)人信息保護(hù)議題外，國(guó)家安全關(guān)切只是作為自由貿(mào)易的“例外情形”，對(duì)司法執(zhí)法管轄則完全沒(méi)有涉及。對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的國(guó)家安全關(guān)切，盡管CPTPP、DEPA等規(guī)定了專門例外，即“為實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)可以對(duì)信息跨境流動(dòng)采取或維持限制措施”，但是“合法公共政策目標(biāo)”的內(nèi)涵并不明確，且該模式下國(guó)家安全例外僅是自由貿(mào)易的“例外情形”，適用往往非常困難，因而普遍認(rèn)為這些例外規(guī)定難以作為基于國(guó)家安全對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)施普遍規(guī)制措施的正當(dāng)依據(jù)。

第三，某些國(guó)家將“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”與“貿(mào)易自由流動(dòng)”捆綁設(shè)置議題是有意為之。以美國(guó)為例，美國(guó)最早將二者捆綁討論，并以貿(mào)易談判為由忽略國(guó)家安全等其他關(guān)切。究其原因，表面上看是限于數(shù)字貿(mào)易主題，但考慮到美國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)管轄的高度關(guān)切和大量立法，例如近年頒行的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法》以及《保護(hù)美國(guó)人的敏感數(shù)據(jù)不受外國(guó)對(duì)手侵害》行政命令等。這背后的深意在于：美國(guó)借用“貿(mào)易自由流動(dòng)”的概念框架，提出“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”這種迷惑性口號(hào)，通過(guò)主張徹底的數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，支持其先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)企業(yè)發(fā)展全球市場(chǎng)，使得海量數(shù)據(jù)（603138）流回美國(guó)，從而保持其在全球數(shù)字市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)空間的主導(dǎo)地位。

構(gòu)建具有兼容性框架的中國(guó)方案

我國(guó)很早就認(rèn)識(shí)到僅從貿(mào)易角度探討數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的局限性。近年來(lái)，我國(guó)提出“數(shù)據(jù)跨境安全流動(dòng)”理念，發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，從數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)重大關(guān)切入手，構(gòu)建了數(shù)據(jù)出境規(guī)制“雙軌并行”的制度框架：一是《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定的旨在保護(hù)個(gè)人權(quán)益的“個(gè)人信息跨境提供制度”，為個(gè)人信息跨境流動(dòng)提供了多種合法途徑，有利于推動(dòng)我國(guó)與其他經(jīng)濟(jì)體接軌。二是《數(shù)據(jù)安全法》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的旨在維護(hù)國(guó)家安全的“重要數(shù)據(jù)出境安全管理制度”，從世界范圍來(lái)看該制度探索極大發(fā)展了基于國(guó)家安全關(guān)切規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法治架構(gòu)，為全球應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)提供了新的制度選項(xiàng)。

以我國(guó)制度探索為基礎(chǔ)，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理體系變革，就應(yīng)該堅(jiān)持黨的二十大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的“統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”，既要考慮規(guī)范“數(shù)據(jù)外流”，避免數(shù)據(jù)被境外不當(dāng)獲取，也要同步考慮規(guī)制措施對(duì)我國(guó)企業(yè)“數(shù)據(jù)內(nèi)流”的影響，避免我國(guó)被誤解為以“安全”為由阻礙數(shù)據(jù)流動(dòng)和制造貿(mào)易壁壘，如此才能真正適應(yīng)我國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化中的全面布局。這應(yīng)該以我國(guó)提出的“尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體”為基本前提，推動(dòng)各國(guó)就共同關(guān)切達(dá)成全球治理的兼容性框架。

第一，確立基本治理理念：促進(jìn)正當(dāng)可控的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。從《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定看，我國(guó)提出的“數(shù)據(jù)跨境安全流動(dòng)”的“安全”，實(shí)際上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)安全的理解，在內(nèi)涵上還包括數(shù)據(jù)利用安全。這種利用安全是強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下數(shù)據(jù)大規(guī)模流動(dòng)和利用的正當(dāng)性和可控性，而正當(dāng)性和可控性完全應(yīng)當(dāng)涵蓋國(guó)家安全、主權(quán)管轄、私權(quán)保護(hù)等共同的正當(dāng)關(guān)切。為了準(zhǔn)確表達(dá)共同治理關(guān)切和更具號(hào)召力，建議將數(shù)據(jù)跨境“安全流動(dòng)”理念升級(jí)為數(shù)據(jù)跨境“正當(dāng)可控流動(dòng)”理念。該理念相較于2019年《G20大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)宣言》“基于信任的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)”，更強(qiáng)調(diào)客觀性、正當(dāng)性和包容性，更有利于推動(dòng)各國(guó)攜手邁向合作共贏的全球治理。

第二，防范國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)：厘清重要數(shù)據(jù)范圍以明確“負(fù)面清單”。在國(guó)際層面，應(yīng)該將為了維護(hù)國(guó)家安全、公共利益而管控重要數(shù)據(jù)作為獨(dú)立議題提出，不再認(rèn)為其僅屬于“例外條款”。在數(shù)字貿(mào)易談判中，可以擬定并提出單獨(dú)的“重要數(shù)據(jù)條款”。鑒于重要數(shù)據(jù)可能嚴(yán)重影響國(guó)家安全、公共利益，在規(guī)制手段上應(yīng)以事前監(jiān)管為主、事中事后監(jiān)管為輔，我國(guó)近期出臺(tái)的數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度就是事前監(jiān)管的重要抓手。就制度兼容而言，由于重要數(shù)據(jù)關(guān)系國(guó)家安全，與一國(guó)國(guó)情等密不可分，其具體范圍可以允許各國(guó)自行確定，但應(yīng)該確立一些基本的原則性共識(shí)，如“不得阻礙正當(dāng)可控的數(shù)據(jù)流動(dòng)”等。在國(guó)內(nèi)層面，應(yīng)該在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下盡快厘清重要數(shù)據(jù)的范圍，明確我國(guó)數(shù)據(jù)出境的“負(fù)面清單”?？紤]到不同行業(yè)不同領(lǐng)域的復(fù)雜性，可以通過(guò)規(guī)定重要數(shù)據(jù)認(rèn)定制度來(lái)代替直接列舉重要數(shù)據(jù)的具體范圍。

第三，維護(hù)司法執(zhí)法管轄：關(guān)注數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)而非依賴本地化存儲(chǔ)。傳統(tǒng)司法協(xié)助程序需要通過(guò)雙方的專責(zé)機(jī)關(guān)溝通處理，往往復(fù)雜冗長(zhǎng)低效，已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和爭(zhēng)議快速解決的需要。在這種情況下，出現(xiàn)了從“數(shù)據(jù)掌控者”直接調(diào)取數(shù)據(jù)的模式，這種關(guān)注數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)的模式使得司法執(zhí)法效率有了極大提升，值得借鑒。實(shí)際上，對(duì)于司法執(zhí)法跨境調(diào)取數(shù)據(jù)而言，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的位置不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是確保數(shù)據(jù)的訪問(wèn)權(quán)。為了保障這種數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)，可以規(guī)定義務(wù)主體不及時(shí)提供數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。如此，可以大大減少因司法執(zhí)法管轄而要求的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)。

第四，保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益：健全跨境問(wèn)責(zé)制以緩和事前監(jiān)管壓力。個(gè)人信息在保護(hù)水平存在差異的國(guó)家或地區(qū)流動(dòng)，關(guān)鍵是應(yīng)該如何促進(jìn)不同水平保護(hù)制度的兼容。就我國(guó)個(gè)人信息跨境規(guī)則與其他國(guó)家兼容而言，可以借鑒歐盟和美國(guó)的做法，兼采事前監(jiān)管模式和事后問(wèn)責(zé)模式，在雙邊或者多邊談判中根據(jù)對(duì)等原則建立“白名單”制度；考慮到事前監(jiān)管的壓力、事中事后監(jiān)管的需要以及經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)證等事前途徑的成本，也應(yīng)該同步研究健全境外處理者問(wèn)責(zé)機(jī)制，以避免過(guò)于依賴事前機(jī)制而對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)造成不當(dāng)阻礙；應(yīng)該將這種事后問(wèn)責(zé)機(jī)制納入我國(guó)與其他國(guó)家締結(jié)的雙邊或者多邊司法協(xié)助協(xié)定之中，以增強(qiáng)事后問(wèn)責(zé)的執(zhí)行力。此外，出于疫苗研究等科研需要，還應(yīng)該考慮就科研領(lǐng)域的個(gè)人信息出境制定特殊規(guī)則。

（本文系中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)課題“完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)全球治理體系的中國(guó)方案”（CLS（2022）C56）階段性成果）（作者系中國(guó)法學(xué)會(huì)法治研究所研究員）